Trata-se de Agravo de Instrumento interposto contra r. decisão que, em autos de Ação Civil Pública, deferiu a medida liminar, para determinar a suspensão das obras de uma praça de pedágio.

Sustenta a Concessionária-Agravante, pelas razões de fls. 07/39, depois de fazer uma síntese da demanda e esclarecimentos que reputou necessários, em resumo, I - a dispensa de licenciamento ambiental para construção da praça de pedágio; II - a ausência de impactos ao meio ambiente, ao patrimônio público, privado e histórico da cidade de Jacareí; III - a conformidade da obra de praça de pedágio às exigências ambientais; IV - a ausência de amparo legal para exigência de licenciamento municipal; e V - a falta dos requisitos legais e processuais para a concessão da medida liminar na Ação Civil Pública, havendo mesmo periculum in mora reverso, posto que há risco de dano para a Agravante e para a coletividade pela paralisação da obra da praça de pedágio.

Às fls. 159 foi despachado que "a liminar será apreciada depois da vinda das informações e da resposta".

O Departamento Nacional de Estrada de Rodagem - DNER manifestou-se nos autos (fls. 175/181).

Agravo Regimental contra o despacho preambular às fls. 247/258, não conhecido contudo (fls. 262/264).

Informações às fls. 269/271.

Contra-minuta ao Agravo de Instrumento às fls. 499/535.

Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça, pelo improvimento do Recurso, às fls. 706/711.

Petição da Agravante às fls. 713/717, reiterando a imediata apreciação da liminar neste recurso de instrumento.

Apreciação da liminar às fls. 803/811, conferindo efeito suspensivo ao recurso, para que a obra de que se cuida tenha seguimento.

Conforme menciona ELDIS CAMARGO NEVES DA CUNHA, em artigo publicado na Revista Panorama da Justiça, pág. 18, sob o título "Direito Ambiental: Um novo ramo da ciência e atuação profissional", "na verdade o Direito Ambiental, junto a outros ramos do direito, inaugura uma nova fase do Direito como ciência e como atuação profissional.

"Do ponto de vista da ciência, inclui-se nos chamados direitos difusos, coletivos, meta individuais ou direitos da terceira geração.

"O termo estudado por CAPELETTI anuncia que, ‘entre os interesses públicos e privados, existe uma lacuna de interesses’. Trata-se, de interesses que dizem respeito ao desejo que toda uma coletividade que muitas vezes não se coadunam quer com os desejos públicos quer com os desejos privados".

Evidentemente que deve haver sempre um equilíbrio para que, de um lado, não se degrade o meio ambiente, e, de outro, que não se torne inviável as atividades legítimas que são desenvolvidas também no interesse de toda a coletividade.

No caso concreto estamos diante da construção de uma praça de pedágio, mal evidentemente necessário.

A esse respeito já se manifestou o Diretor do Departamento Nacional de Estrada de Rodagem (DNER) em São Paulo, Sr. D. M., em reportagem feita no Jornal O Estado de São Paulo, do dia 15 de novembro de 2000, ao afirmar que "o pedágio é um mal necessário". Porém, "é mais econômico pagar e ter rodovia bem conservada do que ter o ônus da manutenção do veículo e da falta de segurança".

Assim, não se deve simplesmente inviabilizar determinadas obras, debaixo da argumentação de que resultarão em nocivo impacto ambiental.

"A função do procedimento de avaliação não é influenciar as decisões administrativas sistematicamente a favor das considerações ambientais, em detrimento das vantagens econômicas e sociais suscetíveis de advirem de um projeto". O objetivo é dar "as administrações públicas uma base séria de informação, de modo a poder pesar os interesses em jogo, quando da tomada de decisão, inclusive aqueles do ambiente, tendo em vista uma finalidade superior", como acentua J. F. CHAMBAULT ("Les études d’impact et la Comunauté Européenne". In Revue Juridique de L’environnement, Limoges, 4, p. 401-441, 1985) (destaques não no original).

Relembremos a noção de impacto ambiental.

Ensina ÁLVARO LUIZ VALERY MIRRA, em sua obra Impacto Ambiental, editora Oliveira Mendes, 1988, págs. 22 e seguintes, que "Nos termos da Constituição Federal, ‘impacto ambiental’ não é qualquer alteração do meio ambiente, mas uma degradação significativa do ambiente. Por outras palavras, considera-se impacto ambiental a alteração drástica e de natureza negativa da qualidade ambiental" (Álvaro Luiz Valery Mirra, "Limites e Controles dos Atos do Poder Público em Matéria Ambiental", in Ação Civil Pública - Lei nº 7.347/85 - Reminiscência e Reflexões Após Dez Anos de Aplicação, coord. Édis Milaré, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, pp. 43 e s.).

A principal dificuldade, aqui, reside em definir concretamente o que vem a ser essa degradação "significativa" do meio ambiente, como alteração drástica e nociva da qualidade ambiental, resultante de atividades humanas que afetam a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as atividades sociais e econômicas, a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais. Segundo nos parece, estamos diante daquilo que os publicistas denominam de conceito impreciso, fluido, indeterminado (Retomamos aqui análise já apresentada no trabalho acima mencionado) (cf. "Limites e Controles dos Atos do Poder Público em Matéria Ambiental", cit. pp. 43 e s.).

Conceitos indeterminados, no dizer de EROS ROBERTO GRAU, são aqueles "(...) cujos termos são ambíguos ou imprecisos - especialmente imprecisos - razão pela qual necessitam ser completados por quem os aplique"; são "conceitos carentes de preenchimento com dados extraídos da realidade" (Direito, Conceitos e Normas Jurídicas, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1988, p. 72). Em tais hipóteses, como afirmam EDUARDO GARCIA DE ENTERRÍA e TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, a "lei não determina com exatidão os limites desses conceitos porque se trata de conceitos que não admitem quantificação ou determinação rigorosas, porém, em todo caso, é manifesto que se está referindo a uma hipótese da realidade que, não obstante a indeterminação do conceito, admite ser determinado no momento da aplicação" (Curso de Direito Administrativo, trad. Arnaldo Setti, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990, p. 393).

Na situação ora em análise, cabe inicialmente ao órgão público ambiental delimitar o conceito de degradação ambiental "significativa", ao lhe ser submetido um projeto de atividade potencialmente causadora de degradação ambiental sujeita a licenciamento ambiental, para em relação a ela, por suas peculiaridades ou pelas características do meio afetado, exigir ou não o EIA.

Não há dúvida de que, no direito brasileiro, essa tarefa da administração foi consideravelmente facilitada pela previsão no art. 2º da Resolução nº 001/86 do CONAMA de um elenco de atividades e empreendimentos que devem se submeter ao estudo de impacto, antes do licenciamento.

Contudo, conforme se verá adiante esse rol de atividades previstas na Resolução nº 001/86 é meramente exemplificativo, de maneira que outras atividades nele não incluídas poderão também ter de se sujeitar ao EIA, se forem potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental. Consequentemente, ainda assim, competirá ao órgão público ambiental, em muitas hipóteses, a determinação desse conceito indeterminado de "significativa" degradação ambiental, para a exigência do EIA.

Observe-se que, como salientado por EROS ROBERTO GRAU, embora apresentado em termos imprecisos, todo conceito indeterminado expressa uma significação sempre determinável; "é sempre o signo de uma significação determinada; e de uma apenas significação" (Ob. cit., p. 76). Dessa forma, para o preenchimento do conceito indeterminado de significativa degradação do meio ambiente deve-se partir da enunciação do contexto em que ele está inserido, pelo recurso, inclusive, à consideração de dados da realidade histórico-social e das concepções políticas predominantes, até chegar-se à finalidade prevista para a utilização do conceito (Idem, p. 80), servindo-se, ainda, o aplicador da norma, de dados técnicos e científicos sobre a matéria e dos parâmetros indicativos do rol mínimo obrigatório previsto na própria regulamentação do CONAMA (A propósito, também, a doutrina de ANTÔNIO HERMAN V. BENJAMIN, "A principiologia do estudo prévio de impacto ambiental e o controle da discricionariedade administrativa", in Estudo Prévio de Impacto Ambiental, cit., pp. 114 a 116).

PAULO AFFONSO LEME MACHADO esclarece que significativo "(...) é o contrário de insignificante, podendo-se entender como a agressão ambiental provável que possa causar dano sensível, ainda que não seja excepcional ou excessivo" (Direito Ambiental Brasileiro, cit., p. 137). PAULO DE BESSA ANTUNES refere-se a "modificação brusca" causada no meio ambiente (Direito Ambiental, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 1996, p. 132). A respeito do tema, ainda, ver SÍLVIA CAPPELLI, "O estudo de impacto ambiental na realidade brasileira", in Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão, coord. Antônio Herman V. Benjamin, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1993, p. 156.

A propósito, ainda, HELMUT TROPP - MAIR - Professor Titular de Biogeografia do Instituto de Geociências da Universidade Estadual Paulista "Júlio de Mesquita Filho", UNESP, Campus de Rio Claro - fornece subsídios importantes:

"Entendemos por Impactos Ambientais alterações drásticas nas estruturas e fluxos no sistema Meio Ambiente, ocorridas em espaços de tempo reduzidos.

"Meio Ambiente, lato sensu, abrange o meio abiótico, biótico, noótico, social e econômico.

"Ao ocorrer um impacto, duas componentes estão em jogo: 1. Alterações na estrutura e no fluxo; 2. O fator tempo.

"Como alterações de estrutura e fluxo entendemos desmatamento, represamento de rios, drenagem de pântanos, deslocamento e migração de pessoas, alteração no uso do solo, elevação ou abaixamento de salários e preços, introdução de novas técnicas etc.

"O tempo compreende minutos, horas, dias, semanas, meses, anos, séculos, milênios.

"Para definir se estamos perante um impacto devemos definir a grandeza das alterações e a escala do Tempo.

"A mudança contínua na estrutura da sociedade ou o levantamento muito lento da costa brasileira, através de séculos ou mesmo milênios de anos, trarão alterações mas que são normais e previsíveis, portanto, não constituem impactos.

"Já a descoberta da máquina a vapor e a consequente mecanização da indústria num prazo de poucos anos ou o levantamento do istmo da América Central, separando o Oceano Atlântico do Pacífico com a respectiva flora e fauna que seguiram evoluções diferentes, em milhares de anos, mas que representam um período extremamente curto se considerarmos as eras geológicas, representam um impacto.

"Da mesma forma a mudança lenta da paisagem, com rotação de culturas a introdução de novas espécies vegetais ou de gado (tudo em escala reduzida), representa a dinâmica normal da paisagem. Porém, se uma área de policultura em micro ou meso campos é substituída em um ou dois anos por uma monocultura em macrocampos, com desaparecimento total das estruturas e fluxos anteriores, afetando toda a esfera abiótica e biótica, inclusive a população, sua maneira de viver, sua qualidade de vida, além de toda a economia e as atividades a ela atreladas, ocorre um impacto (Ex.: Projeto Proálcool).

"Portanto, estamos perante Impacto Ambiental quando as estruturas e os fluxos do sistema ecológico, social ou econômico são alterados profundamente no decorrer de um espaço de tempo muito reduzido. O termo ‘reduzido’ deve ser analisado em função da escala temporal e das dimensões ou grandezas das alterações ocorridas" (Metodologias Simples para Pesquisar o Meio Ambiente, Rio Claro, 1988, pp. 188 e 189).

De tudo o que se expôs pode-se concluir, até com relativa facilidade, que a construção de uma praça de pedágio não justifica alegação de forte impacto ambiental, já que não propicia alteração drástica, nociva e de natureza negativa da qualidade ambiental, sendo, apenas, como se disse acima, um mal necessário.

Não enseja o conceito de fonte potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Não causa dano sensível, excepcional ou excessivo. Não precipita alterações drásticas nas estruturas e fluxos no Sistema Meio Ambiente, ocorridas em espaços de tempo reduzidos. Ao reverso, as alterações são absolutamente normais e previsíveis e, portanto, não constituem impactos. É a dinâmica absolutamente normal da estrada e da região que ela serve.

Registre-se, por derradeiro, que, no mais, a jurisprudência é torrencial e pacífica, no sentido de que, temas jurídicos não decididos na decisão recorrida, preexclui o conhecimento das questões em outra esfera recursal, posto que exige prequestionamento primário e explícito da matéria.

Os demais temas tangenciam o próprio mérito da controvérsia, insuscetível de ser apreciado nesta fase vestibular, em que se cuida unicamente da liminar.