ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos,

Acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por sua Primeira Turma, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em não conhecer de ambos os recursos extraordinários.

Brasília, 28 de maio de 2002.

Moreira Alves
Presidente

Ilmar Galvão
Relator

  RELATÓRIO

O Senhor Ministro Ilmar Galvão (Relator): Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos pelo Estado do Paraná, na forma da letra a do permissivo constitucional, contra decisões do Tribunal de Justiça local, proferidas em ação de reparação de danos causados na propriedade rural da recorrida por integrantes do "Movimento dos Sem-Terra": a primeira, que, no julgamento de agravos retidos - preliminar ao da apelação -, rejeitou, à unanimidade, a argüição de ilegitimidade passiva do Estado, bem como o pedido de denunciação da lide à União; e a segunda, no julgamento de embargos infringentes, que reconheceu a responsabilidade objetiva do recorrente no episódio, diante do descumprimento de ordem judicial que determinara reforço policial na área conflagrada.

Alega o recorrente ofensa, respecti- vamente, aos arts. 184 e 37, § 6º, da Constituição da República, argumentando, no primeiro recurso, que o Poder Público não é parte legítima para responder por danos causados por terceiros em propriedade particular, e, se o fosse, a responsabilidade, no caso, seria da União, que não cumpriu o seu poder-dever de implementar a reforma agrária na região. No segundo recurso, sustenta cuidar-se de latifúndio improdutivo a área atacada, conforme documentação expedida pelo Incra, o que retira do Estado o dever de indenizar "itens que constituiriam exploração econômica", mesmo porque o citado dispositivo constitucional não acoberta a hipótese de responsabilidade objetiva por ato omissivo.

A Subprocuradoria-Geral da República, em parecer do Dr. M. F. P., opinou pelo não-conhecimento de ambos os recursos.

É o relatório.

  VOTO

O Senhor Ministro Ilmar Galvão (Relator): Consta dos autos que, em 1989, integrantes do MST invadiram o imóvel rural da empresa recorrida, localizado em Catanduvas/PR, e nele permaneceram, destruindo suas benfeitorias, não obstante as providências judiciais tomadas pelo proprietário, constantes de interdito proibitório - convertido depois em reintegração de posse - e pedido de intervenção federal, aprovado pelo Tribunal de Justiça, em virtude de descumprimento, por parte da Polícia Militar Estadual, de requisição de força policial autorizada pelo Conselho da Magistratura.

Reconhecendo a procedência da ação indenizatória ajuizada pela recorrida contra o Estado, sob a ótica do risco administrativo, o Tribunal de origem negou provimento aos agravos retidos que pleiteavam, entre outras preliminares, a declaração de ilegitimidade do réu e a denunciação da lide à União, sendo que, no julgamento dos embargos infringentes de fls. 1.179/1.195, confirmou as premissas da condenação, relativas à ocorrência dos danos, à omissão do Estado e ao nexo de causalidade.

Daí, a interposição sucessiva dos recursos extraordinários: o primeiro, em que o recorrente invoca o art. 184 da Carta Magna, para insistir na "extinção do processo sem julgamento do mérito, pela ilegitimidade de parte e, caso entenda diversamente o Excelso Supremo Tribunal Federal, a fim de que seja deferida a denunciação da lide à União Federal" (fl. 1.264). O último, contra a decisão proferida nos embargos infringentes, para também insistir, com base no art. 37, § 6º, na "inexistência do dever de indenizar, na medida em que, sendo a área considerada latifúndio, e improdutivo, não caberia, primeiro, impor o dever de indenizar itens que constituiriam exploração econômica, e, segundo, inexistente a responsabilidade do Estado" (fl. 1.282).

Quanto ao primeiro apelo, as questões por ele veiculadas são de natureza proces- sual, com base nas quais foi também interposto recurso especial, afinal não conhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, em razão de sua intempestividade. De qualquer forma, esta Corte já assentou que "é pacífica a jurisprudência do STF no sentido de não admitir, em RE, alegação de ofensa indireta à Constituição Federal, por má interpretação de normas infraconsti- tucionais, como as trabalhistas e proces- suais" (AGRAG nº 162.731, 1ª T., Rel. Min. Sydney Sanches).

Com relação ao segundo recurso, entendo que ficou caracterizada, no caso, a responsabilidade do Estado, em face do que dispõe o § 6º do art. 37 da Constituição da República, in verbis:

"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

É fora de dúvida que o dano pode ser causado não só por ação como também por omissão do agente, quando este descura do seu dever de agir. Assim entendeu esta Corte, por ocasião do julgamento do RE nº 109.615, Rel. Min. Celso de Mello, destacando-se da respectiva ementa a passagem a seguir transcrita:

"A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão".

Oportuna também a citação da passagem seguinte da mesma ementa, in verbis:

"Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem: (a) a alteridade do dano; (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público; (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636); e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal".

Tais elementos, como já restou acentuado, foram reconhecidos pela decisão recorrida, no caso concreto, razão pela qual deve esta ser mantida, levando-se em conta, também, que é a própria Carta Magna que assegura o direito à propriedade, bem como à sua inviolabilidade (art. 5º, caput, inciso XXII).

Ante o exposto, meu voto não conhece dos recursos.

  VOTO VISTA

O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence: Cuida-se de dois recursos extraordinários do Estado do Paraná, contra decisões do Tribunal de Justiça estadual, proferidas em ação de reparação de danos causados pela ocupação da propriedade rural da recorrida, em que se alega ofensa, respectivamente, aos arts. 184 e 37, § 6º, da Constituição Federal.

O em. Relator, Min. Ilmar Galvão, não conheceu de ambos os recursos nos seguintes termos:

"Consta dos autos que, em 1989, integrantes do MST invadiram o imóvel rural da empresa recorrida, localizado em Catanduvas/PR, e nele permaneceram, destruindo suas benfeitorias, não obstante as providências judiciais tomadas pelo proprietário, constantes de interdito proibitório - convertido depois em reintegração de posse - e pedido de intervenção federal, aprovado pelo Tribunal de Justiça, em virtude de descumprimento, por parte da Polícia Militar Estadual, de requisição de força policial autorizada pelo Conselho da Magistratura.

"Reconhecendo a procedência da ação indenizatória ajuizada pela recorrida contra o Estado, sob a ótica do risco administrativo, o Tribunal de origem negou provimento aos agravos retidos que pleiteavam, entre outras preliminares, a declaração de ilegitimidade do réu e a denunciação da lide à União, sendo que, no julgamento dos embargos infringentes de fls. 1.179/1.195, confirmou as premissas da condenação, relativas à ocorrência dos danos, à omissão do Estado e ao nexo de causalidade.

"Daí, a interposição sucessiva dos recursos extraordinários: o primeiro, em que o recorrente invoca o art. 184 da Carta Magna, para insistir na 'extinção do processo sem julgamento do mérito, pela ilegitimidade de parte e, caso entenda diversamente o Excelso Supremo Tribunal Federal, a fim de que seja deferida a denunciação da lide à União Federal' (fl. 1.264). O último, contra a decisão proferida nos embargos infringentes, para também insistir, com base no art. 37, § 6º, na 'inexistência do dever de indenizar, na medida em que, sendo a área considerada latifúndio, e improdutivo, não caberia, primeiro, impor o dever de indenizar itens que constituiriam exploração econômica, e, segundo, inexistente a responsabilidade do Estado' (fl. 1.282).

"Quanto ao primeiro apelo, as questões por ele veiculadas são de natureza pro- cessual, com base nas quais foi também interposto recurso especial, afinal não conhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, em razão de sua intempestividade. De qualquer forma, esta Corte já assentou que 'é pacífica a jurisprudência do STF no sentido de não admitir, em RE, alegação de ofensa indireta à Constituição Federal, por má interpretação de normas infracons- titucionais, como as trabalhistas e as processuais' (AGRAG nº 162.731, 1ª T., Rel. Min. Sydney Sanches).

"Com relação ao segundo recurso, entendo que ficou caracterizada, no caso, a responsabilidade do Estado, em face do que dispõe o § 6º do art. 37 da Constituição da República, in verbis:

'As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.'

"É fora de dúvida que o dano pode ser causado não só por ação como também por omissão do agente, quando este descura do seu dever de agir. Assim entendeu esta Corte, por ocasião do julgamento do RE nº 109.615, Rel. Min.

Celso de Mello, destacando-se da respectiva ementa a passagem a seguir transcrita:

'A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão'.

"Oportuna também a citação da passagem seguinte da mesma ementa, in verbis:

'Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem: (a) a alteridade do dano; (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público; (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636); e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal'.

"Tais elementos, como já restou acentuado, foram reconhecidos pela decisão recorrida, no caso concreto, razão pela qual deve esta ser mantida, levando-se em conta, também, que é a própria Carta Magna que assegura o direito à propriedade, bem como à sua inviolabilidade (art. 5º, caput, inciso XXII).

"Ante o exposto, meu voto não conhece dos recursos".

Pedi vista dos autos.

Quanto ao primeiro RE, em que se alega a violação do art. 184 da Constituição, acompanho o voto do em. Relator Min. Ilmar Galvão e não conheço do recurso.

Da circunstância de aquele dispositivo constitucional outorgar à União a competência para promover a reforma agrária, não se extrai que a ela se haja transferido a incumbência de prover à execução de decisões da Justiça local, relativa a conflitos rurais, que toca ao Estado-membro, com a responsabilidade que daí lhe possa advir.

Nem que - dado o retardamento da reforma agrária - se possa imputar à União obrigação regressiva perante o Estado, que acaso incorra em responsabilidade por omissão ou mau funcionamento de serviço que lhe incumba.

Quanto ao segundo RE, melhor sorte não assiste ao recorrente. Tem-se aí, claramente, a imputação ao Estado de responsabilidade por danos causados à propriedade privada por ação coletiva de terceiros, propiciada por omissão culposa ou faute de service do aparelhamento administrativo.

Esse o quadro, o acórdão recorrido não se expõe à censura do Supremo Tribunal, em recurso extraordinário, fundado exclusi- vamente na alegada ofensa do art. 37, § 6º, da Constituição.

De logo, é patente a inadequação do recurso para rever os pressupostos de fato da afirmação da culpa da administração e os critérios da indenização a que condenado o Estado: são questões de fato, definitivamente resolvidas com base na prova (Súmula nº 279).

Em segundo, porque, de jure - como lembrei, em caso similar, no RE nº 237561, em 14/5/2002 - a afirmativa, nas circuns- tâncias, da responsabilidade patrimonial do Estado, para uns, traduz aplicação escorreita do art. 37, § 6º, CF, enquanto para outros, prescinde do mesmo dispositivo constitucional e se rege pelas normas infraconstitucionais da respon- sabilidade subjetiva: a opção por uma das correntes da disceptação doutrinária a respeito será irrelevante para a decisão da espécie.

Parece dominante na doutrina brasileira contemporânea a postura segundo a qual somente conforme os cânones da teoria subjetiva, derivada da culpa, será admissível imputar ao Estado a respon- sabilidade pelos danos possibilitados por sua omissão.

Sustentada por OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO (Princípios Gerais de Direito Administrativo, Forense, II/486), a tese, herdada e desenvolvida por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, 13ª ed., Malheiros, 2001, p. 818 ss.), tem colhido adesões de tomo (v.g., MARIA SYLVIA Z. DI PIETRO, Direito Administrativo, Atlas, 1991, p. 361; SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA, Comen- tários à Constituição, Freitas Bastos, 1991, p. 378; ODÍLIA DA LUZ OLIVEIRA, Manual de Direito Administrativo, Renovar, 1997, p. 298; SÉRGIO CAVALIERI FILHO, Programa de Responsabilidade Civil, 2ª ed., Malheiros, 1998, p. 177; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Adminis- trativo, 5ª ed., Malheiros, 2001, p. 260; RUI STOCO, Tratado de Responsabilidade Civil, 5ª ed., RT, 2001, nº 14.01, p. 836).

Ora, se se parte dessa visão, a mim parece claro que a fonte de regência da hipótese, que se deu por concretizada na espécie, não é o art. 37, § 6º, da Constituição - que diz com a respon- sabilidade objetiva do Estado, à qual basta a relação de causalidade entre a ação do agente público e o dano -, mas, sim, as normas ordinárias da responsabilidade subjetiva, a começar do art. 15 do Código Civil.

Donde, a conclusão de CAVALIERI (SÉRGIO CAVALIERI FILHO, ob. cit., p. 181) - que parece implícita nos outros adeptos referidos da mesma doutrina - de que "a Constituição de 1946 e as que se seguiram não revogaram o art. 15 do Código Civil, apenas o derrogaram (parcialmente), deixando campo para sua incidência naqueles casos em que não é aplicável a responsabilidade fundada no risco administrativo".

A mesma linha de raciocínio que vimos aludindo tem feito escola na jurisprudência, como documentado por autores já citados (Cf. SÉRGIO CAVALIERI FILHO, ob. cit., p. 179; RUI STOCO, ob. cit., p. 836).

Certo - como antes já notado e CAVALIERI adverte na mesma passagem - não é a doutrina que segue a única leitura da regra constitucional da responsabilidade objetiva do Estado, nos marcos da qual, pelo contrário, outros doutores ilustres inserem as hipóteses cogitadas de omissão indevida - como o da espécie - no tópico da relação.

Alguns - assim, o grande AGUIAR
DIAS (Da Responsabilidade Civil, 3ª ed., Forense, 1954, II/594) -, criticando, por consagrar "a teoria da culpa, nos mais acanhados limites", a solução subjetiva - sustenta ser o caso de manter-se, também com relação a elas, a responsabilidade objetiva, pelos danos acarretados pela omissão ou deficiência, sempre que o Estado "não prove haver empregado todos os meios ao seu alcance para evitá-los".

Outros doutores ilustres inserem a indagação acerca da omissão indevida propiciatória da ação danosa de terceiros no tópico da verificação do nexo de causalidade, que a regra constitucional da responsabilidade objetiva não dispensa (Essa, segundo STOCO - ob. cit., p. 836 -, a posição de TOSHIO MUKAI, no trabalho que cita, e de ÁLVARO LAZZARINI, "Responsabilidade Civil do Estado por atos omissivos", RJTJSP, Lex, 117/8; no sentido de que "a natureza omissiva do comportamento estatal não altera (...) o regime de responsabilidade do Estado": CARMEM LÚCIA ROCHA, Princípios Constitucionais da Administração Pública, Del Rey, 1994, p. 277).

Se não me equivoco, dessa visão se aproxima acórdão de S. Exa., Min. Moreira Alves, no RE nº 85.079 (RTJ 87/944), em torno do problema similar da "responsa- bilidade das pessoas jurídicas de direito público por culpa do empreiteiro na realização de obra pública".

A solução do problema conforme os parâmetros da teoria objetiva tem, aliás, no Tribunal - muito antes que a consagrasse a Constituição - a lição do notável PEDRO LESSA, na trilha do acórdão que lavrou na AC nº 1.923, inserida em sua obra clássica (Do Poder Judiciário, Liv. Francisco Alves, 1915, p. 170).

"O que importa muito ter sempre em mente" - assinalou, "é necessário que o autor prove (...) finalmente, que entre a prestação ou desempenho do serviço publico, o acto ou omissão do serviço publico, que occasionou o damno, e este, se verifique uma relação directa de causalidade, um laço directo de causa e effeito. Por exemplo, um delicto de furto, ou de roubo, perpetrado nas condições em que geralmente taes crimes se commettem, não dá à victima o direito de ser indemnisada pelos cofres publicos; pois, evidentemente não há um vinculo directo, que prenda o damno causado a um acto do poder publico. Laço directo só se descobre entre o mal soffrido e o acto dos autores do crime. Mas, se uma aggressão contra a pessôa, ou contra propriedade, fôr conhecida e annunciada com tal antecedencia e visos de certeza, que a policia administrativa deva e possa evita-la, e não obstante, graças à inercia injustificavel das autoridades, o attentado se realisar, animado ou auxiliado pela indifferença dos agentes da segurança publica, ao Estado incumbe indemnisar o damno causado; porquanto, a sua inacção concorreu tanto para a pratica do acto criminoso, que, se não na linguagem rigorosa da logica, pelos menos na linguagem commum se póde dizer com propriedade que esse procedimento do poder publico foi a causa do damno soffrido: de todos os antecedentes cujo concurso era necessario para a producção deste consequente - o damno causado pelo crime, o que primeiro se nos apresenta ao espirito, o que mais nos fere a attenção, por nos parecer que das causas concomitantes é a mais efficiente - dada a particularidade da hipothese, é a inercia do poder publico, o qual com seus meios normaes de acção teria efficazmente atalhado o mal".

Essa desataviada resenha doutrinária, como no precedente referido, tem aqui um único sentido.

É o de evidenciar como nenhuma das pontas do dilema teórico-básico aproveita ao recorrente.

Acertado como ficou definitivamente, nas instâncias de mérito, a existência da omissão culposa do Estado nas circunstâncias do caso - e também que dela adveio a gravação dos prejuízos do autor -, de duas, uma: ou a questão é de ser resolvida conforme o regime legal da responsabilidade subjetiva (Código Civil, art. 15) ou a ela é de aplicar o princípio da responsabilidade objetiva das pessoas de direito público (CF, art. 37, § 6º).

Na primeira hipótese, a matéria é infraconstitucional, insusceptível de ree- xame no recurso extraordinário.

Na segunda, a questão é constitucional, mas - sempre a partir dos fatos nela acertados - a decisão recorrida deu-lhe solução que não contraria a norma invocada da Lei Fundamental.

De tudo, com o em. Relator, não conheço do recurso: é o meu voto.