Vistos e relatados estes autos.

Decide a Egrégia Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, dar provimento ao Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Denise Arruda, José Delgado e Francisco Falcão votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Luiz Fux.

Brasília, 17 de agosto de 2006.

Teori Albino Zavascki
Relator

  RELATÓRIO

O Exmo. Sr. Ministro Teori Albino Zavascki: Trazem os Autos, originariamente, Mandado de Segurança impetrado por Sindicato M. S., em face do Secretário de Fazenda do Estado do ..., no qual pretende ver afastada a possível exigência da Taxa de Serviços Estaduais incidente sobre o fornecimento de documentos fiscais. Sustenta-se na impetração, em síntese, que: (a) a Taxa de Serviços Estaduais, criada pela Lei Estadual nº 4.547/1982, não atende ao Princípio da Legalidade Tributária (arts. 5º, II, e 150 da CF) e da Indelegabilidade da Competência Tributária, porquanto não definiu os elementos materiais da hipótese de incidência, nem a sua alíquota, transferindo ao Poder Executivo o mister de fixá-los; (b) o Decreto Estadual nº 2.129/1986, ao estabelecer que o fornecimento de documento de arrecadação de tributos é o fato gerador da Taxa de Serviços Estaduais e, ao prever o valor dessa taxa (de 1 UPFMT em se tratando do Documento de Arrecadação - DAR-3 e de 10% de 1 UPFMT se o caso se referir à emissão, pela internet, do Documento de Arrecadação - DAR-1/AUT), extrapolou sua função regulamentar, inovando em matéria tributária; (c) a disposição do art. 31, §§ 3º e 7º, da Portaria nº 21/1998 - Sefaz, que condicionou o adimplemento de qualquer tributo estadual ao pagamento prévio da Taxa de Serviços Estaduais, configura uma forma coercitiva de cobrança, rejeitada pelas Súmulas nºs 70, 323 e 547 do STF, pela Lei nº 6.830/1980 e pela jurisprudência. Postulou, dessa forma, a concessão da segurança “a fim de afastar, por definitivo, a exigência da Taxa de Serviços Estaduais relativa às indústrias substituídas” (fl. 26).

O Tribunal a quo indeferiu a Liminar pleiteada (fl. 185) e denegou a Segurança (fls. 235/243), decidindo que: (a) não houve delegação ao Poder Executivo para o estabelecimento do fato gerador e das alíquotas da Taxa de Serviços Estaduais; (b) “a Lei nº 4.547, de 27/12/1982, que ‘dispõe sobre o Sistema Tributário Estadual, criou (art. 94) a taxa em questão, que é devida pela utilização efetiva ou potencial de serviços específicos e divisíveis prestados pelo Estado ou postos à disposição dos contribuintes’ e estabeleceu, a rigor, o valor (art. 92) que ‘terá como base de cálculo o valor da UPFMT vigente no exercício da ocorrência do fato gerador’” (fl. 241); (c) “não ocorrendo violação aos ‘Princípios da Legalidade e da Indelegabilidade da Competência Tributária’ articulada na impetração, visto que a cobrança da ‘Taxa de Serviços Estaduais’ está, expressamente, prevista na Lei nº 4.547/1982, denega-se a Segurança” (fl. 235).

No Recurso Ordinário (fls. 247/262), fundado no art. 105, II, b, da Constituição Federal, o recorrente reitera os argumentos trazidos na Inicial, acrescentando, em suma, que a Lei Estadual nº 4.547/1982 não podia ter promovido a delegação de competência legislativa para definir o fato gerador e a alíquota da TSE, também porque, “à luz da exegese do art. 25, I, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, ficaram revogados todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem, ao órgão do Poder Executivo, competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, mormente a ação normativa” (fl. 255).

Em contra-razões (fls. 267/273), o recorrido pede a integral manutenção do julgado.

O Ministério Público Federal, no parecer de fls. 288/293, opina pelo provimento do Recurso, ao argumento de que: (a) a Lei Estadual nº 4.547/1982 transferiu ao Poder Executivo Estadual a competência para fixar o fato gerador e a alíquota da Taxa de Serviços Estaduais, tanto que foi editado “o Decreto nº 2.129/1998, elegendo o ato do fornecimento de documentos fiscais como fato gerador da Taxa de Serviços Estaduais, além de fixar qual a alíquota aplicável, violando o Princípio da Indelegabilidade da Competência Tributária” (fl. 290); (b) mencionada delegação é censurada pela jurisprudência desta Corte Superior de Justiça.

É o relatório.

  VOTO

 O Exmo. Sr. Ministro Teori Albino Zavascki (Relator): 1 - Busca o impetrante a declaração de inexigibilidade da Taxa de Serviços Estaduais, por não ter a Lei Tributária (Lei Estadual nº 4.547/1982) obedecido aos Princípios da Legalidade e da Indelegabilidade da Competência Tributária, tendo em vista que alguns dos elementos configuradores da hipótese de incidência foram definidos por meio de Decreto Estadual. Com razão o impetrante, senão vejamos.

 2 - Na espécie, a Lei Estadual nº 4.547/1982 dispôs, superficialmente, a respeito da Taxa de Serviços Estaduais, delegando ao Poder Executivo Estadual o ônus de definir elementos essenciais à identificação da hipótese de incidência tributária e à quantificação do tributo. É o que se constata da redação dos seus arts. 90 e 92:

“Art. 90 - A Taxa de Serviços Estaduais é devida pela utilização efetiva ou potencial de serviços específicos e divisíveis, prestados pelo Estado ou postos à disposição dos contribuintes, na forma estabelecida no Regulamento.”

“Art. 92 - A Taxa de Serviços Públicos será cobrada de acordo com normas constantes do Regulamento e terá, como base de cálculo, o valor da UPFMT vigente no exercício de ocorrência do fato gerador. (...)”  

Como se vê, tal como acentuou o recorrente, os fatos geradores que dariam origem à obrigação tributária e às alíquotas não foram definidos pela Lei em questão, estabelecendo-se que a cobrança seria de acordo com as normas constantes do Regulamento.

Posteriormente, o Executivo Estadual editou o Decreto nº 2.129/1986, o qual “aprova o Regulamento do Sistema Tributário Estadual, instituído pela Lei nº 4.547, de 27/12/1982” (fl. 96). Nesse instrumento normativo, delinearam-se, em alguns casos, o aspecto material e quantitativo da Taxa de Serviços Estaduais, como se vê nos seus arts. 405 e 407, in litteris:

“Art. 405 - A Taxa de Serviços Estaduais incide sobre a realização dos atos e a prestação dos serviços constantes da Tabela, anexo V, e será cobrada de acordo com os valores atribuídos às respectivas incidências.”

“Art. 407 - A Taxa de Serviços Estaduais será cobrada de acordo com as alíquotas constantes da tabela em anexo ao presente Regulamento, e terá por base de cálculo o valor da UPFMT vigente no exercício de ocorrência do fato gerador.”

Com efeito, o Anexo V do aludido Decreto arrola diversas hipóteses de incidência da Taxa de Serviços Estaduais, associando a cada qual uma alíquota incidente sobre o valor da UPFMT vigente no exercício de ocorrência do fato gerador. Em outras palavras, elegeu-se os casos sobre os quais incidiria a Taxa de Serviços Estaduais (fato gerador) e fixou-se as alíquotas respectivas.

Anote-se, entretanto, que os fatos geradores abstratos, contra os quais se insurge o impetrante, não foram estabelecidos pelo Decreto nº 2.129/1986, mas somente em 31/7/1995, por meio do Decreto nº 286/1995, que acrescentou o item III à Tabela I do Anexo V daquele Regulamento. Assim, ficaram especificados como fatos geradores da TSE os seguintes atos da Fazenda Pública Estadual: certidão (“não especificado” e “Negativa de Tributos Estaduais”); fornecimento de documento fiscal (“Nota Fiscal modelo NF 31,0”, “Documento de Arrecadação -DAR-Mod-3 1,0” e “outros”); processamento de documentos fiscais (“Documento de Arrecadação - DAR-1 0,5” e “outros”).

 3 - Conforme se verifica do contexto normativo acima delineado, a instituição da Taxa de Serviços Estaduais, incidente sobre o fornecimento e processamento de documentos fiscais, violou o Princípio da Legalidade Tributária, um dos pilares centrais do Sistema Tributário Nacional, segundo o qual a instituição e a majoração de tributos, bem como a definição de seu fato gerador, de sua alíquota e de sua base de cálculo somente podem ser definidos por lei. É o que estabelece a Constituição  Federal/1988  (art. 150, I),   e,

“Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;” (CF/1988).

“Art. 19 - É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - instituir ou aumentar tributo sem que a lei o estabeleça, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;” (CF/1967).

“Art. 97 - Somente a lei pode estabelecer:

I - a instituição de tributos, ou a sua extinção;

II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos arts. 21, 26, 39, 57 e 65;

III - a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do art. 52, e do seu sujeito passivo;

IV - a fixação da alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos arts. 21, 26, 39, 57 e 65;” (CTN).

No contexto da Constituição Federal/1988, à exceção dos tributos indicados pelos arts. 153, § 1º, e 177, § 4º, I, b, da Carta Magna, todos os elementos determinantes da obrigação tributária devem estar bem delineados na lei, não podendo, portanto, qualquer outro instrumento normativo infralegal avocar a si essa atribuição, sob pena de violação ao Princípio da Legalidade Tributária. A competência para a criação ou majoração de tributos foi, por assim dizer, reservada ao Poder Legislativo, sem haver a possibilidade de delegação dessa incumbência ao Poder Executivo. A propósito, preleciona LUCIANO AMARO, in verbis:

“O conteúdo do Princípio da Legalidade Tributária vai além da simples autorização do Legislativo para que o Estado cobre tal ou qual tributo. É mister que a lei defina in abstrato todos os aspectos relevantes para que, in concreto, se possa determinar quem terá de pagar, quanto, a quem, à vista de que fatos ou circunstâncias. A lei deve esgotar, como preceito geral e abstrato, os dados necessários à identificação do fato gerador da obrigação tributária e à quantificação do tributo, sem que restem à autoridade poderes para, discricionariamente, determinar se ‘A’ irá ou não pagar tributo, em face de determinada situação. Os critérios que definirão se ‘A’ deve ou não contribuir, ou que montante estará obrigado a recolher, devem figurar na lei e não no juízo de conveniência e oportunidade do administrador público.

(...)

O Código Tributário Nacional exprime o Princípio da Legalidade, com as nuanças que examinamos, ao alinhar, nos incisos do art. 97, o campo reservado à lei. Consoante proclama esse dispositivo, somente a lei pode instituir tributos ou extingui-los, majorá-los ou reduzi-los. A definição do fato gerador da obrigação tributária e do sujeito passivo, a fixação da alíquota e da base de cálculo são matérias também postas sob a reserva de lei, da mesma forma que a cominação de penalidades tributárias, as hipóteses de suspensão da exigibilidade ou de extinção do crédito tributário, bem como a isenção e a anistia (que o CTN engloba sob o rótulo de ‘exclusão’ do crédito tributário), e, finalmente, as hipóteses de dispensa e redução de penalidades.” (LUCIANO AMARO. Direito Tributário, 10ª ed., São Paulo, Saraiva, 2004).

Do mesmo modo, já na Constituição/1967, o Princípio da Legalidade apresentava tal conteúdo. Veja-se a lição de ALIOMAR BALEEIRO:

“O art. 97 do CTN arrola taxativamente os casos reservados à lei ordinária da entidade pública, investida constitucionalmente da competência para decretar o tributo. E ressalva as exceções abertas pela própria Constituição. Fora delas, é defesa a delegação de atribuições, como estatui o parágrafo único do art. 6º da própria CF/1969.

Lei Ordinária da União, Estados, DF e Municípios e só ela.”

(...)

“Os arts. 19, I, e 153, § 29, da CF/1969, estabelecem o princípio de que só por lei os tributos podem ser criados”(...).

(...)

“Pelo mesmo princípio do art. 97, I, a majoração e a redução, equivalentes à instituição e extinção parciais de tributos, dependem de lei ordinária do Poder competente. (...) O art. 97, II, ressalva as exceções abertas pela própria Constituição/1969, a essa reserva da lei.” (...) 

(...)

“Instituir ou decretar um imposto constitui ato do Poder competente, declarando inequivocamente em que casos será exigido. Não basta dizer que se decreta o imposto tal: há que definir-se o fato gerador e a base de cálculo em harmonia com o CTN.” (Direito Tributário Brasileiro, 10ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 1981, pp. 405/408).

Em igual diapasão, a orientação jurisprudencial desta Corte e do Supremo Tribunal Federal:

“Processual Civil. Recurso Especial. Ausência de indicação do Dispositivo violado. Súmula nº 284-STF. Tributário. Taxa de Classificação de Produtos Vegetais. Empresa sob o regime de draw/back na modalidade de suspensão. Ausência de dispositivo legal que imponha tal exação. Princípio da Legalidade.

1 - omissis.

2 - omissis.

3 - O Sistema Tributário impede a criação de obrigação tributária por interpretação jurisprudencial. Em conseqüência, a tributação pressupõe Lei que a defina quanto aos elementos do seu fato gerador, da sua base imponível e da alíquota devida, expressando, ainda, quem são os sujeitos ativos e passivos.

4 - omissis.

5 - omissis.

6 - Recurso da... parcialmente conhecido, porém, desprovido.” (STJ-REsp nº 417.821-RS, 1ª T.,Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 17/2/2003).

“Taxa de Conservação das Redes de Água e Esgoto. Distinção entre obra pública e serviço público. A obra pública, sendo execução material de um projeto, e limitada no tempo, enquanto o serviço público tem caráter de continuidade. A obra pública agrega um valor aos imóveis por ela beneficiados; os serviços públicos, conquanto os beneficiem, não produzem uma integração de valor. Conservação de redes de água e esgoto e serviço público, e não obra pública. Por ela, pode o município cobrar taxa, desde que, por lei, seja definido o fato gerador, fixadas a alíquota e a base de cálculo. Se tais requisitos não constam de lei, mas de ato normativo de autoridade municipal, a cobrança da taxa malfere o Princípio de Legalidade. Recurso conhecido e provido.” (STF - RE nº 115.561-SP, 2ª T., Rel. Min. Carlos Madeira, DJ de 22/4/1988).

4 - No caso dos Autos, restou evidenciada a vulneração ao Princípio da Legalidade. É que a Lei nº 4.547/1982 criou a Taxa de Serviços Estaduais, delegando ao Poder Executivo a atribuição legislativa de definir elementos essenciais da exação. Por meio do Decreto Estadual nº 286, de 31/7/1995, se instituiu a referida taxa incidente sobre fornecimento e processamento de documentos fiscais, especificando-se os fatos geradores e respectivas alíquotas. Por não se enquadrar em qualquer das exceções previstas nos arts. 153, § 1º, e 177, § 4º, I, b, da Constituição Federal, resta flagrante a violação ao Princípio da Legalidade Tributária a recomendar a concessão da segurança vindicada pelo impetrante.

5 - À vista desse entendimento, resta prejudicado o exame da tese de que o ora recorrido promoveu forma coercitiva de cobrança tributária, ao condicionar o pagamento dos tributos estaduais ao prévio recolhimento da Taxa de Serviços Estaduais pertinente.

6 - Pelas razões expostas, dou provimento ao Recurso Ordinário para conceder a Segurança, determinando que a autoridade impetrada se abstenha de exigir a Taxa de Serviços Estaduais  das entidades substituídas pelo sindicato ora impetrante. Custas judiciais a cargo do ora recorrido. Sem honorários advocatícios (Súmula nº 105-STJ).

É o voto.